Estado propio y euro

Una breve consideración previa. El derecho a la autodeterminación incluye, en principio, la posibilidad de decidir sobre los arreglos monetarios que la economía de un estado catalán soberano debería adoptar. Aunque la prosperidad a largo plazo de un país debería ser independiente de la moneda que utilice (como mínimo si adopta una política monetaria razonable), el comportamiento de la economía en el corto plazo se ve muy influido por el tipo de interés, el tipo de cambio, y la oferta de crédito bancario, variables todas ellas que dependen de los arreglos monetarios adoptados por un país y de su política monetaria. Entre estos posibles arreglos está el de crear una nueva moneda y establecer un sistema monetario propio. Esta es la opción elegida por la gran mayoría de países en el mundo. Ahora bien, en el caso de Cataluña parece existir un consenso social, también compartido entre las fuerzas políticas parlamentarias, sobre el deseo de continuar con el euro como moneda y de renunciar a una política monetaria propia, delegando esta al Banco Central Europeo (BCE). La discusión de los pros y contras de esta opción mayoritaria está fuera del alcance de este artículo. Además, esta discusión no se puede hacer en abstracto, es decir, sin tener en cuenta el hecho que Cataluña pertenece hoy a la zona euro, y que el desarrollo y adopción de un sistema monetario propio por parte de un país (sea nuevo o no) siempre requiere una transición potencialmente complicada y con riesgos importantes en el corto plazo, factores que sin duda limitan el atractivo de la renuncia al euro en el caso de la Cataluña actual. Por tanto tomaré como dado el objetivo último de mantener Cataluña en el régimen monetario actual, es decir, con el euro como única moneda oficial y con la política monetaria delegada al BCE. La cuestión planeada es, pues: ¿cuáles son las opciones de una Cataluña constituida como un estado propio para alcanzar este objetivo?

La respuesta a esta cuestión depende, necesariamente, del escenario en que se produzca el eventual proceso de constitución del estado propio. Por otra parte, a la hora de perfilar estos escenarios, nadie puede ignorar que los ciudadanos catalanes han formado parte de la UE durante más de un cuarto de siglo, y de la zona euro desde su creación. Por tanto, las circunstancias del proceso de admisión de Cataluña como estado miembro de la UE y de la zona euro son extraordinarias, y difícilmente homologables a casos de admisión de estados no miembros. Estas consideraciones me llevan a distinguir entre cuatro escenarios posibles, de más a menos favorables.

Escenario #1: Integración plena y simultánea a la constitución como estado. En este escenario, y ante una situación no prevista en los Tratados europeos, la UE tomaría la decisión política de aceptar Cataluña como miembro de pleno derecho de la UE desde el momento de su constitución como estado, y de forma simultánea. (1) Por extensión, y dado el carácter extraordinario (no previsto, pero tampoco impedido, por los Tratados) de esta ampliación interna, cabría esperar que Cataluña fuera admitida automáticamente como estado miembro de la zona euro. Es decir, en este escenario Cataluña no dejaría nunca de formar parte de la UE o la zona euro. Para los ciudadanos catalanes y las empresas que operan en Cataluña, así como para los extranjeros (europeos o no) que mantienen relaciones económicas, la independencia no tendría ninguna consecuencia visible en el ámbito monetario: el euro continuaría siendo la moneda oficial utilizada como método de pago y la unidad de cuenta habitual a la hora de fijar precios y establecer obligaciones monetarias en todo tipo de contratos. La única diferencia respecto a la situación actual en el ámbito monetario sería la existencia de un banco central propio para Cataluña, y que podemos llamar Banco de Cataluña (BC). Este organismo, independiente del gobierno, asumiría las funciones (limitadas) que corresponden a los bancos centrales nacionales de la zona euro, principalmente, la cooperación con el BCE en la implementación de la política monetaria común y en las tareas de supervisión del sistema financiero, así como la gestión de los procesos de resolución bancaria. Como banco central nacional, el BC estaría representado en el Consejo de Gobierno del BCE, que es el órgano de decisión de política monetaria en la zona euro (y que está previsto que asuma funciones cada vez más importante en la supervisión financiera). Los bancos establecidos en Cataluña que cumplan con los requerimientos para ser "entidad de contrapartida" continuarían teniendo acceso a la liquidez del BCE, aunque ahora lo harían a través del BC, en vez del Banco de España (BE). Este cambio no tendría ninguna importancia en la práctica, ya que las condiciones de esta financiación (tipo de interés, plazos, garantías,...) vienen fijadas por el BCE de forma uniforme para toda la zona euro. (2)

Escenario #2: Integración posterior a la constitución como estado, pero continuidad de facto. En este escenario, el nuevo estado catalán no sería admitido formalmente como miembro de la UE de forma simultánea a su constitución. En el ámbito monetario ello supondría que Cataluña no sería, oficialmente, un estado miembro de la zona euro, ya que esto requiere ser miembro de la UE. La admisión en la UE y, de resultas, en la zona euro, se produciría sólo después de un proceso de negociación, que dadas las circunstancias extraordinarias mencionadas más arriba, debería poder ser simplificado y rápido. (3) En este contexto, sería de sentido común y beneficioso para todas las partes implicadas que la UE acordara la continuidad "de facto" de todos los derechos y obligaciones actuales de los ciudadanos catalanes y de las empresas que operan en Cataluña (y, consiguientemente, de los ciudadanos y empresas no catalanes que mantienen relaciones con Cataluña) durante el período transitorio, entre la constitución del estado y la admisión formal. Esta continuidad quedaría garantizada si la UE siguiera tratando Cataluña como parte del estado español, reconociendo en paralelo la legitimidad del Gobierno del estado catalán ya constituido para negociar la plena integración en un plazo rápido. De esta manera, el proceso de admisión formal del nuevo estado quedaría desvinculado de los derechos de los ciudadanos y empresas, que se mantendrían intactos durante la transición. Esta "extensión" del régimen económico actual también debería incluir, de forma natural, los aspectos monetarios. Así pues, a pesar que Cataluña no sería formalmente un estado miembro de la zona euro durante este período transitorio, el euro continuaría siendo la moneda oficial y las entidades financieras con sede en Cataluña continuarían teniendo acceso a los mecanismos de financiación del eurosistema (posiblemente a través del BE), y al mecanismo de pagos (TARGET2). A finales del período transitorio, y en el momento de la integración formal, el BC asumiría las funciones de banco central nacional dentro del eurosistema. Desde un punto de vista práctico, la única diferencia que este escenario supondría en el ámbito monetario respecto al escenario considerado más arriba es que durante el período transitorio hasta la admisión formal el BC no estaría representado en el Consejo de Gobierno del BCE (como, presumiblemente, el nuevo estado catalán tampoco tendría representación formal a los otros órganos de gobierno de la UE), y que las funciones (limitadas) de implementación de la política monetaria y a supervisión bancaria permanecerían en el BE.

Escenario #3: Bloqueo de la admisión en la UE. En este tercer escenario la admisión en la UE se aplazaría de forma indefinida más allá de la constitución del estado catalán, posiblemente como consecuencia de un bloqueo por parte del estado español. (4) Como se explica en el artículo "Europa, Europa" del  Col·lectiu Wilson, lo más importante en este escenario sería preservar los derechos de libre circulación de mercancías, capitales y personas para los ciudadanos catalanes y para las empresas que operan en Cataluña, así como los de los ciudadanos y empresas extranjeros con los que mantienen relaciones económicas. Afortunadamente, y en contra de lo que muchos piensan, estos derechos no están restringidos a la UE y hay diferentes formas de articularlos (el caso de Suiza es, quizá, el más paradigmático en este sentido). Además, la UE sería la primera interesada en preservar la reciprocidad en estos derechos, dada la importancia cuantitativa y cualitativa del mercado catalán y la presencia de un gran número de empresas europeas con base en Cataluña.

¿Cuáles serían las consecuencias de este escenario en el ámbito monetario? Como en el segundo escenario, la no admisión en la UE implicaría también que Cataluña no sería un estado miembro de la zona euro. Pero esto no quiere decir que Cataluña tuviera que abandonar el euro como moneda oficial. Si así lo decidiera el nuevo estado, el euro podría mantenerse como moneda oficial y habitual en las transacciones, renunciando a tener una moneda y política monetaria propias. Esta situación no sería sin precedente: hay varios países que no forman parte de la UE (y, por tanto, tampoco de la zona euro) que tienen el euro como moneda oficial (Mónaco, San Marino, el Vaticano, Andorra, Montenegro y Kosovo, por citar los situados en Europa). La principal función del BC en este escenario sería la supervisión bancaria. Por otra parte, las entidades financieras que operaran en Cataluña podrían acceder a la liquidez del BCE a través de sus matrices, filiales o sucursales establecidas en países miembros de la zona euro, que cumplieran con los requerimientos para ser "entidad de contrapartida". Es importante enfatizar que, entre estos requerimientos, no se encuentra el que la sociedad matriz del banco tenga sede en la zona euro (5); de hecho, son numerosos los bancos de fuera de la zona euro, incluso no europeos, que participan regularmente en las operaciones de financiación del BCE, a través de sus filiales y sucursales situadas en la zona euro.(6)  El principal requerimiento para poder participar es ser "financieramente solvente" y el de estar sujeto a la supervisión de las autoridades nacionales competentes dentro del ámbito de la UE o del Área Económica Europea o, en el caso de bancos establecidos como sociedades fuera de este ámbito, a una supervisión con estándares comparables a los de aquellos.

Sin embargo, en este escenario sería deseable (y beneficioso para todas las partes implicadas) una articulación formal de la relación entre Cataluña y la zona euro que podría tomar la forma de un "acuerdo monetario" entre la UE y Cataluña. Presumiblemente, un acuerdo de este tipo no requeriría la unanimidad de los países de la UE y, por tanto, no podría ser vetado por ningún Estado miembro. El acuerdo monetario con el Principado de Mónaco, una plaza financiera importante que no pertenece a la UE ni a la zona euro, pero que tiene el euro como única moneda oficial es, a pesar de las diferentes circunstancias, una referencia útil. Además de "bendecir" el uso del euro en el Principado, garantiza a los bancos allí establecidos el acceso a los mecanismos de financiación del BCE, así como a la infraestructura europea de pagos interbancarios y de liquidación de valores conocida como TARGET2. A cambio, Mónaco se compromete a adoptar toda la legislación europea sobre regulación y supervisión bancaria, y de lucha contra el blanqueo de dinero.

Desde un punto de vista monetario, la situación descrita en este escenario podría extenderse durante un período largo, pero seguramente no sería deseable como solución permanente. Un país con la dimensión económica de Cataluña, tiene plena capacidad para establecer su propio sistema monetario, con una moneda y política monetaria propias, que puedan ajustarse autónomamente de acuerdo con las circunstancias económicas (paro, inflación) del país en cada momento. Esta es de hecho la opción escogida por países de la UE como el Reino Unido, Suecia o Dinamarca, que sin tener ningún impedimento para formar parte de la zona euro, prefieren mantener su autonomía monetaria. Esta será seguramente la opción que también terminarán eligiendo (al menos durante un período largo) algunos de los países de Europa central y  del este que actualmente permanecen fuera del euro. El problema de esta opción para el caso catalán es el de la transición. En las circunstancias de debilidad económica y fuerte endeudamiento público y privado, la anticipación de la creación de un sistema monetario propio podría generar expectativas de depreciación de la futura moneda, lo que provocaría una salida masiva de capitales. En un contexto futuro más favorable, sin embargo, y con una preparación meticulosa del proceso, incluyendo el establecimiento de un marco de política monetaria que garantice plenamente la independencia del BC y su compromiso con la estabilidad de precios, esta transición debería ser plenamente factible y con unos costes limitados.(7)

Escenario #4: Abandono de la zona euro por parte del estado español. Aunque, a día de hoy, este es un escenario que puede parecer poco verosímil, creo que no deberíamos descartarlo totalmente como una posibilidad en los próximos años, en caso de que la situación económica no mejore y la tasa de paro no se reduzca o continúe aumentando. La salida de la zona euro por parte de Grecia o Portugal no haría más que aumentar la probabilidad de este escenario. Desde el punto de vista de Cataluña y de sus opciones monetarias, la salida del estado español de la zona euro antes de que Cataluña estuviera constituida en estado crearía un dilema serio, ya que si, arrastrada por España, Cataluña saliera de la zona euro, las dificultades y costes para reincorporarse en un futuro próximo podrían ser importantes. En primer lugar, porque podría llegar a requerir tres transiciones monetarias, cada una de ellas llena de incertidumbres y una posible fuente de inestabilidad: del euro a la "nueva peseta", de esta a la moneda propia con la independencia, y de la moneda propia al euro. Esta última transición se iniciaría una vez Cataluña hubiera sido admitida como miembro de pleno derecho de la UE, y presumiblemente, requeriría seguir el procedimiento ordinario de admisión a la zona euro, que exige el cumplimiento de los llamados "criterios de convergencia". Dicho de otro modo: en este escenario Cataluña no podría aducir el hecho de que ya forma parte de la zona euro y tiene el euro como moneda como circunstancias extraordinarias para justificar un procedimiento de admisión "express". Ante este dilema, debería plantearse la opción de constituir el estado propio de forma simultánea a la salida de España del euro, con el mantenimiento de esta moneda como moneda oficial. De hecho, en una situación de deterioro de la economía española que llevara a un aumento de las expectativas de salida de la zona euro, el anuncio por parte del Gobierno y Parlamento catalanes del compromiso de declarar la independencia y mantener el euro como moneda oficial en caso de que se produjera esa contingencia podría tener efectos balsámicos sobre el sistema financiero catalán, en circunstancias que sin duda serían muy difíciles.

A efectos prácticos, es importante constatar que, con independencia del escenario que se acabara produciendo, el nuevo estado catalán necesitaría un banco central propio, de un Banco de Cataluña. Este debería responsabilizarse de la supervisión bancaria (en todos los escenarios), así como de la implementación de la política monetaria del BCE o del diseño e implementación de una política monetaria propia (dependiendo del escenario). El desarrollo de un embrión de BC y la formación del personal para llevar a cabo sus tareas debería encontrarse entre las prioridades de la política de desarrollo de las "estructuras de estado" anunciada por el Gobierno catalán.

Para terminar, quisiera hacer una reflexión más general, y que va más allá del ámbito monetario en que se ha centrado este artículo. En un escenario de cooperación, donde ninguna parte tiene como objetivo deliberado el perjuicio de la otra, cualquier coste inicial relativo al encaje económico de un eventual estado catalán con Europa y el mundo sería insignificante y, en cualquier caso, transitorio. Podemos decir que casi debería ser ignorado a la hora de poner en la balanza los costes y beneficios de la independencia. Descartado un conflicto armado, las infraestructuras de transporte y comunicaciones podrían continuar funcionando inalteradas. Por otra parte, con la cooperación de todas las partes implicadas, y con un tiempo de preparación razonable, nada debería impedir la continuidad plena, al menos de facto, del marco de relaciones económicas y financieras actuales, y de los derechos y obligaciones que están asociados. Este es el principal argumento del artículo "Europa, Europa" en relación a las tres libertades mencionadas más arriba, y que también se extiende al ámbito monetario. En términos de los escenarios descritos más arriba, y ante el “fait accompli” de la constitución de Cataluña como estado con voluntad clara de formar parte de la UE y de la zona euro, parece claro que el primer escenario sería el más deseable para todas las partes. Si no es posible encontrar argumentos que permitan pensar que, pongamos por caso, el tercer escenario sería más favorable que el segundo para alguna de las partes implicadas (Cataluña, España o la UE), ¿qué llevaría a que se eligiera el tercer escenario, siendo factibles los dos primeros (si hay voluntad política)? Y dado que parece claro que el primer escenario sería más deseable que el segundo para todas las partes implicadas, ¿qué debería impedir escogerlo desde un principio?

Una actitud intransigente y no cooperativa por parte del estado español una vez Cataluña se hubiera declarado independiente parece difícil de imaginar ya que tendría importantes costes políticos y económicos, y ninguna ventaja que no fuera la (posible) satisfacción de castigar Cataluña y sus ciudadanos por haber escogido la libertad. Entre otras cosas, debería quedar claro que una actitud hostil cerraría la puerta a cualquier negociación de buena fe sobre el reparto de la deuda contraída por el Reino de España.

Si esto es realmente así, ¿por qué no dejar claro, pues, de entrada, que la hoja de ruta a seguir si los ciudadanos catalanes acaban decidiendo que Cataluña se constituya en un nuevo estado será la que sea menos perjudicial para todas las partes implicadas?

Creo que sólo hay una respuesta a la pregunta anterior: intimidar a la población catalana y reducir su apoyo a la causa soberanista.

Durante muchos años, y hasta hace poco, hemos escuchado repetidamente el clamor del establishment político español contra la distorsión que suponía el terrorismo en el proceso político del País Vasco, al introducir un elemento de coacción e intimidación que impedía el libre debate y expresión de los intereses y anhelos de los ciudadanos vascos. Paradójicamente, es el mismo establishment el que, ante un proceso democrático y pacífico como el iniciado por la sociedad catalana, utiliza todos los medios a su alcance y actúa sobre todos los frentes posibles, con un único objetivo: el de privar a los catalanes de la posibilidad de decidir libremente su futuro, sin coacciones, amenazas o miedos injustificados.

Barcelona, 18 de març de 2013.

Notas: (1) Este es el escenario recomendado para Escocia en el informe "The foreign policy implications of and for a separate Scotland,” firmado por Graham Avery y publicado como documento HC 643 por el Parlamento británico. (2) La única excepción corresponde al mecanismo de "provisión de liquidez de emergencia" (normalmente conocido por las siglas ELA, del inglés "Emergency Liquidity Assistance"), se puede activar puntualmente en una situación excepcional de crisis de liquidez de un banco que no puede acceder a los mecanismos normales de financiación (por falta de activos garantes aceptables, por ejemplo). En este caso, el banco central nacional de la jurisdicción donde se encuentra la entidad en cuestión puede activar este mecanismo con un grado de discrecionalidad elevado, fijando libremente las condiciones pero asumiendo el riesgo de pérdidas. (3) El pragmatismo mostrado por la UE en casos no previstos por el Tratado quedó patente con la reunificación de Alemania en octubre de 1990, y que supuso la integración formal de los 16 millones de ciudadanos de Alemania del Este, un territorio con una estructura económica marcada por más de 40 años de planificación centralizada, con leyes e instituciones poco homologables a las de la UE. (4) El entrañable ministro de asuntos exteriores García-Margallo ya anunció públicamente que la expulsión de Cataluña sería "eterna", presumiblemente por voluntad del país que él representa (EP, 19/09/2012). (5) Las condiciones para acceder a los mecanismos de crédito del BCE están descritas en el capítulo 2 de la publicación: "General Documentation on Eurosystem Monetary Policy Instruments and Procedures,” BCE, Noviembre 2011. (6) Ver http://www.ecb.int/stats/money/mfi/general/html/elegass.en.html para una lista de las entidades financieras registradas y sujetas a requerimientos mínimos de reservas, condición requerida para ser potencialmente entidad de contrapartida con el BCE. (7) Especialmente si viniera reforzada por mecanismos institucionales que garantizaran unas finanzas públicas saneadas para el nuevo estado.